Regione Lombardia - Approvate le linee guida sulla sicurezza dei cantieri.
Questo documento, inserito nel quadro delle grandi opere pubbliche e private di interesse pubblico, si colloca in un panorama normativo complesso e in continua evoluzione, caratterizzato dall’interazione tra disposizioni nazionali e orientamenti comunitari.
In primo luogo, è evidente come il legislatore regionale abbia inteso integrare e rafforzare i principi sanciti dal Decreto Legislativo n. 81 del 2008, noto come Testo Unico sulla Sicurezza sul Lavoro. Tale decreto, che rappresenta il riferimento fondamentale per la prevenzione dei rischi e la tutela dei lavoratori, viene qui ulteriormente valorizzato attraverso indicazioni operative specifiche, mirate alle peculiarità del territorio lombardo. L'attenzione dedicata alla promozione della salute e della sicurezza nei cantieri è coerente con l'approccio preventivo e olistico che il diritto nazionale ha adottato negli ultimi anni.
Sotto il profilo della vigilanza è stato previsto che
"L’articolo 7 del D.Lgs. 81/2008 prevede che presso ogni Regione e Provincia autonoma
operi il comitato regionale di coordinamento di cui al decreto del Presidente del
Consiglio dei Ministri in data 21 dicembre 2007, pubblicato nella G.U. n. 31 del 6
febbraio 2008.
In relazione alle modifiche apportate all’articolo 13 da parte del D.L. 146/21, al fine
di consentire un coerente coordinamento tra INL e ATS ed evitare, in particolare la
duplicazione degli accessi ispettivi, è stato sottoscritto l’Accordo tra lo Stato, le Regioni
e le Provincie Autonome n. 142/2022. L’accordo, frutto di un lavoro condiviso in seno
al comitato ex art. 5, prevede l’individuazione di “indicazioni operative per le attività di
controllo e vigilanza ai sensi dell’art.13 del decreto legislativo 81/2008, come modificato
dal decreto legge 21 ottobre 2021, n.146, convertito, con modificazioni, dalla legge 17
dicembre 2021, n.215, recante le Misure urgenti in materia economica e fiscale, a tutela del
lavoro e per esigenze indifferibili”.
L’accordo sancisce la necessaria visione unitaria degli accertamenti di vigilanza sulla
salute e sicurezza e sulla regolarità dei rapporti di lavoro, ritenendo necessario:
• valorizzare la complementarità e l’integrazione degli interventi ispettivi;
• rafforzare la cooperazione e il coordinamento dell’attività ispettiva e le misure di
prevenzione e formazione;
• sviluppare la pianificazione ed il coordinamento delle attività;
• migliorare la qualità e l’efficienza dei controlli;
• definire strategie e piani per la vigilanza in settori a priorità di rischio.
Vengono definite le differenti modalità con cui gli interventi di vigilanza vengono
condotti:
a) vigilanza integrata: la vigilanza realizzata contestualmente nella medesima azienda
dal personale dall’ASL per gli aspetti di salute e sicurezza e dal personale ispettivo
dell’INL per gli aspetti giuslavoristici;
b) vigilanza coordinata: la vigilanza che i due Enti effettuano separatamente in aziende
e momenti diversi, con condivisione successiva al primo accesso al fine di evitare
duplicazioni degli accertamenti. La registrazione degli accertamenti su piattaforme
tecnologiche rappresenta strumento privilegiato della vigilanza coordinata;
c) vigilanza congiunta: la vigilanza realizzata contestualmente nella medesima azienda
in cui gli aspetti in materia di salute e sicurezza negli ambienti di lavoro sono curati
congiuntamente dal personale tecnico dell’ASL (ATS) e dell’INL. Il ricorso a questa
modalità è da intendersi residuale giacché in contrasto con la logica della legge n.
215/2021 di potenziamento della vigilanza mediante l’incremento dei numeri dei
controlli ad opera di un secondo Ente. Pertanto, potrà essere effettuata in condizioni
straordinarie, individuate nell’ambito dell’Organismo di coordinamento territoriale.
Peraltro, la vigilanza congiunta implica in sé criticità nell’occasione in cui siano
accertate non conformità che determinerebbero l’emanazione di provvedimenti/
notizie di reato congiunti, con aggravio amministrativo per entrambi gli Organi.".
Parallelamente, le linee guida lombarde riflettono i principi fondanti della normativa europea, in particolare quelli enunciati nella Direttiva 89/391/CEE, che stabilisce misure volte a promuovere il miglioramento della sicurezza e della salute dei lavoratori.
L'approccio integrato, che unisce prevenzione, formazione e controllo, è in linea con la filosofia della direttiva, che pone l'accento sulla necessità di una gestione proattiva dei rischi. In tale contesto, il documento regionale si distingue per la capacità di tradurre i principi generali in azioni concrete, fornendo indicazioni chiare e dettagliate che tengono conto delle specificità locali.
Tuttavia, l’adozione di tali misure solleva un interrogativo circa la loro pertinenza rispetto agli obiettivi delegati alle regioni dal dettato costituzionale.
In base all'articolo 117 della Costituzione, la competenza regionale in materia di sicurezza sul lavoro si limita alla possibilità di adottare normative che integrino e sviluppino le disposizioni statali, senza sovrapporsi a quest'ultime o invadere ambiti di competenza esclusiva dello Stato.
A mero titolo di esempio non si può non considerare quanto affermato nelle predette linee guida circa L'ipotesi
"di cantieri con almeno 30.000 uomini-giorno (intesa quale stima
delle giornate lavorative prestate dai lavoratori utili per la realizzazione di tutte le
opere), devono essere individuati tra i Rappresentanti dei Lavoratori delle aziende, i
rappresentanti dei lavoratori operanti nei cantieri del Sito Produttivo (RLS/RLSP) (art.
49, c.1, lett. d del D. Lgs. 81/08 e s.m.i.).
Al fine di valorizzare le buone prassi già realizzate con particolare riferimento al cantiere
EXPO e nei cantieri M4, nell’ambito delle Grandi Opere si sottolinea l’opportunità
di considerare a carico dei costi della realizzazione dell’opera, riferiti alla salute e
sicurezza, anche quelli inerenti all’istituzione della Rappresentanza dei Lavoratori
per la Sicurezza del Sito Produttivo, tenuto conto della complessità e del numero di
addetti preposti nonché alla possibile compresenza in cantiere di settori produttivi tra
loro molto diversi. In questo frangente, tale figura potrà avere libero accesso ai cantieri
e alla documentazione e svolgerà funzioni propositive di coordinamento, secondo le
previsioni normative del decreto legislativo 81/2008 fra gli RLS e RLST e fra questi e
le aziende.
Gli RLS/RLSP sono invitati a partecipare alle riunioni di coordinamento, devono
avere accesso a Piano di Sicurezza e Coordinamento e Piano Operativo di Sicurezza,
devono ricevere dal coordinatore per l’esecuzione dei lavori e dalle rispettive imprese
ogni utile informazione sulla situazione di cantiere (es. esito della verifica dei Piano
Operativo di Sicurezza, rilievi mossi all’impresa, ecc.), devono essere messi in grado
di svolgere il proprio ruolo disponendo di tempo e altre risorse necessarie e devono
poter facilmente comunicare fra loro e con il coordinatore per l’esecuzione dei lavori.
Per tutte le lavorazioni che non ricadono nell’attività edile, saranno coinvolti gli RLS/
RLST a seconda del CCNL applicato e firmato dalle OO.AA. e OO.SS. comparativamente
più rappresentative a livello nazionale.
Il responsabile dei lavori (RUP) e il coordinatore per l’esecuzione dei lavori devono
essere messi a conoscenza dei seguenti dati relativi agli RLS/RLSP di tutte le Imprese:
• nominativo;
• estremi del verbale di elezione;
• estremi della formazione ricevuta.
Le imprese prive di RLS eletto dalle maestranze faranno riferimento agli RLST del
territorio.
Con successivo atto a cura della DG Welfare saranno fornite indicazioni operative tese
a facilitare le modalità di coinvolgimento degli RLS/RLST/RLSP." (pagine 35-36 del documento).
La regolazione dei contratti collettivi e delle condizioni di lavoro rientra infatti nelle prerogative nazionali, essendo strettamente connessa alla tutela uniforme dei diritti dei lavoratori su tutto il territorio italiano.
Le linee guida lombarde, pur mostrando un intento meritevole di contrastare il lavoro irregolare e promuovere l’equità sociale, rischiano di configurarsi come un’iniziativa che eccede le attribuzioni regionali.
Questa considerazione vale per altri aspetti come ad esempio per quanto previsto in materia di lavoratori autonomi ed appalti non genuini. Queste indicazioni e l'imposizione di criteri rigidi relativi all'applicazione di contratti collettivi o alla prevenzione del dumping sociale potrebbe infatti interferire con l'autonomia contrattuale e le competenze centrali in materia di legislazione del lavoro.
La relativa sovrapposizione potrebbe generare conflitti di competenza e compromettere l'uniformità necessaria a garantire parità di trattamento e certezza giuridica ai datori di lavoro e ai lavoratori.
Particolarmente interessante invece appare quanto previsto in materia di vigilanza.
Come precisato nel provvedimento
"L’articolo 7 del D.Lgs. 81/2008 prevede che presso ogni Regione e Provincia autonoma operi il comitato regionale di coordinamento di cui al decreto del Presidente del
Consiglio dei Ministri in data 21 dicembre 2007, pubblicato nella G.U. n. 31 del 6
febbraio 2008.
In relazione alle modifiche apportate all’articolo 13 da parte del D.L. 146/21, al fine
di consentire un coerente coordinamento tra INL e ATS ed evitare, in particolare la
duplicazione degli accessi ispettivi, è stato sottoscritto l’Accordo tra lo Stato, le Regioni
e le Provincie Autonome n. 142/2022. L’accordo, frutto di un lavoro condiviso in seno
al comitato ex art. 5, prevede l’individuazione di “indicazioni operative per le attività di
controllo e vigilanza ai sensi dell’art.13 del decreto legislativo 81/2008, come modificato
dal decreto legge 21 ottobre 2021, n.146, convertito, con modificazioni, dalla legge 17
dicembre 2021, n.215, recante le Misure urgenti in materia economica e fiscale, a tutela del
lavoro e per esigenze indifferibili”.
L’accordo sancisce la necessaria visione unitaria degli accertamenti di vigilanza sulla
salute e sicurezza e sulla regolarità dei rapporti di lavoro, ritenendo necessario:
• valorizzare la complementarità e l’integrazione degli interventi ispettivi;
• rafforzare la cooperazione e il coordinamento dell’attività ispettiva e le misure di
prevenzione e formazione;
• sviluppare la pianificazione ed il coordinamento delle attività;
• migliorare la qualità e l’efficienza dei controlli;
• definire strategie e piani per la vigilanza in settori a priorità di rischio.
Vengono definite le differenti modalità con cui gli interventi di vigilanza vengono
condotti:
a) vigilanza integrata: la vigilanza realizzata contestualmente nella medesima azienda
dal personale dall’ASL per gli aspetti di salute e sicurezza e dal personale ispettivo
dell’INL per gli aspetti giuslavoristici;
b) vigilanza coordinata: la vigilanza che i due Enti effettuano separatamente in aziende
e momenti diversi, con condivisione successiva al primo accesso al fine di evitare
duplicazioni degli accertamenti. La registrazione degli accertamenti su piattaforme
tecnologiche rappresenta strumento privilegiato della vigilanza coordinata;
c) vigilanza congiunta: la vigilanza realizzata contestualmente nella medesima azienda
in cui gli aspetti in materia di salute e sicurezza negli ambienti di lavoro sono curati
congiuntamente dal personale tecnico dell’ASL (ATS) e dell’INL. Il ricorso a questa
modalità è da intendersi residuale giacché in contrasto con la logica della legge n.
215/2021 di potenziamento della vigilanza mediante l’incremento dei numeri dei
controlli ad opera di un secondo Ente. Pertanto, potrà essere effettuata in condizioni
straordinarie, individuate nell’ambito dell’Organismo di coordinamento territoriale.
Peraltro, la vigilanza congiunta implica in sé criticità nell’occasione in cui siano
accertate non conformità che determinerebbero l’emanazione di provvedimenti/
notizie di reato congiunti, con aggravio amministrativo per entrambi gli Organi".
Queste le linee guida sulla sicurezza dei cantieri della regione Lombardia
