Negli ultimi anni, il tema del whistleblowing è diventato centrale nel panorama della compliance aziendale a seguito dell'introduzione di normative sempre più stringenti volte a garantire la trasparenza e la prevenzione di illeciti.
Il D.Lgs. 24/2023, che recepisce la direttiva europea sul Whistleblowing normativa, e il D.Lgs. 231/2001, disciplina la responsabilità amministrativa degli enti, impongono alle aziende obblighi precisi per l'adozione di modelli organizzativi e la predisposizione di canali di segnalazione.
Si tratta di strumenti che, se ben implementati, non solo tutelano i segnalanti da ritorsioni, ma permettono anche alle imprese di identificarsi e prevenire comportamenti illeciti, proteggendo così il proprio patrimonio reputazionale e legale.
Questo articolo illustra quanto contenuto nelle comunicazioni ANAC e tiene conto di come le nuove normative si intrecciano con la responsabilità 231, offrendo spunti pratici per adeguarsi alle disposizioni e trasformare gli obblighi in opportunità di miglioramento per la governance aziendale.
Gli enti tenuti a rispettare la disciplina
Settore privato
La protezione dei segnalanti operanti nel settore privato, prevista dal D.lgs. n. 24/2023, impone l’obbligo di predisporre canali di segnalazione a carico di quegli enti del medesimo settore che soddisfano almeno una delle seguenti condizioni:
- hanno impiegato, nell’ultimo anno, la media di almeno cinquanta lavoratori subordinati, con contratti di lavoro a tempo indeterminato o determinato;
- si occupano di alcuni specifici settori (servizi, prodotti e mercati finanziari e prevenzione del riciclaggio o del finanziamento del terrorismo, sicurezza dei trasporti e tutela dell’ambiente), anche se nell’ultimo anno non hanno raggiunto la media di almeno cinquanta lavoratori subordinati con contratti di lavoro a tempo indeterminato o determinato;
- adottano i modelli di organizzazione e gestione di cui al decreto legislativo 231/2001, anche se nell’ultimo anno non hanno raggiunto la media di almeno cinquanta lavoratori subordinati con contratti di lavoro a tempo indeterminato o determinato.
Settore pubblico
L’obbligo di predisporre i canali di segnalazione interna grava altresì sui seguenti soggetti del settore pubblico:
- le amministrazioni pubbliche di cui all’articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165
- le autorità amministrative indipendenti di garanzia, vigilanza o regolazione
- gli enti pubblici economici, gli organismi di diritto pubblico di cui all’articolo 3, comma 1, lettera d), del decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50
- i concessionari di pubblico servizio, le società a controllo pubblico e le società in house, così come definite, rispettivamente, dall’articolo 2, comma 1, lettere m) e o), del decreto legislativo 19 agosto 2016, n. 175, anche se quotate.
Segnalazioni
Cosa si può segnalare
Comportamenti, atti od omissioni che ledono l’interesse pubblico o l’integrità dell’amministrazione pubblica o dell’ente privato e che consistono in:
- illeciti amministrativi, contabili, civili o penali;
- condotte illecite rilevanti ai sensi del decreto legislativo 231/2001, o violazioni dei modelli di organizzazione e gestione ivi previsti;
- illeciti che rientrano nell’ambito di applicazione degli atti dell’Unione europea o nazionali relativi ai seguenti settori: appalti pubblici; servizi, prodotti e mercati finanziari e prevenzione del riciclaggio e del finanziamento del terrorismo; sicurezza e conformità dei prodotti; sicurezza dei trasporti; tutela dell’ambiente; radioprotezione e sicurezza nucleare; sicurezza degli alimenti e dei mangimi e salute e benessere degli animali; salute pubblica; protezione dei consumatori; tutela della vita privata e protezione dei dati personali e sicurezza delle reti e dei sistemi informativi;
- atti od omissioni che ledono gli interessi finanziari dell’Unione;
- atti od omissioni riguardanti il mercato interno;
- atti o comportamenti che vanificano l’oggetto o la finalità delle disposizioni di cui agli atti dell’Unione.
Canali di segnalazione
- interno (nell’ambito del contesto lavorativo);
- esterno (ANAC);
- divulgazione pubblica (tramite la stampa, mezzi elettronici o mezzi di diffusione in grado di raggiungere un numero elevato di persone);
- denuncia all’Autorità giudiziaria o contabile.
Scelta del canale di segnalazione
I segnalanti possono utilizzare il canale esterno (ANAC) quando:
- non è prevista, nell’ambito del contesto lavorativo, l’attivazione obbligatoria del canale di segnalazione interna ovvero questo, anche se obbligatorio, non è attivo o, anche se attivato, non è conforme a quanto richiesto dalla legge;
- la persona segnalante ha già effettuato una segnalazione interna e la stessa non ha avuto seguito;
- la persona segnalante ha fondati motivi di ritenere che, se effettuasse una segnalazione interna, alla stessa non sarebbe dato efficace seguito ovvero che la stessa segnalazione potrebbe determinare un rischio di ritorsione;
- la persona segnalante ha fondato motivo di ritenere che la violazione possa costituire un pericolo imminente o palese per il pubblico interesse;
I segnalanti possono effettuare direttamente una divulgazione pubblica quando:
- la persona segnalante ha previamente effettuato una segnalazione interna ed esterna ovvero ha effettuato direttamente una segnalazione esterna e non è stato dato riscontro entro i termini stabiliti in merito alle misure previste o adottate per dare seguito alle segnalazioni;
- la persona segnalante ha fondato motivo di ritenere che la violazione possa costituire un pericolo imminente o palese per il pubblico interesse;
- la persona segnalante ha fondato motivo di ritenere che la segnalazione esterna possa comportare il rischio di ritorsioni o possa non avere efficace seguito in ragione delle specifiche circostanze del caso concreto, come quelle in cui possano essere occultate o distrutte prove oppure in cui vi sia fondato timore che chi ha ricevuto la segnalazione possa essere colluso con l'autore della violazione o coinvolto nella violazione stessa.
Interesse pubblico
Le segnalazioni devono essere effettuate nell’interesse pubblico o nell’interesse alla integrità dell’amministrazione pubblica o dell’ente privato.
I motivi che hanno indotto la persona a segnalare, denunciare o divulgare pubblicamente sono irrilevanti ai fini della sua protezione.
Condizioni per la segnalazione
Ragionevolezza
- Al momento della segnalazione o della denuncia all'autorità giudiziaria o contabile o della divulgazione pubblica, la persona segnalante o denunciante deve avere un ragionevole e fondato motivo di ritenere che le informazioni sulle violazioni segnalate, divulgate pubblicamente o denunciate siano vere e rientrino nell'ambito della normativa
Modalità
- La segnalazione o divulgazione pubblica deve essere effettuata utilizzando i canali previsti (interno, esterno e divulgazione pubblica) secondo i criteri indicati al par. 3)
Cosa può fare l'Anac
Modalità di gestione delle segnalazioni
- dare avviso alla persona segnalante del ricevimento della segnalazione entro 7 giorni dalla data del suo ricevimento, salvo esplicita richiesta contraria della persona segnalante ovvero salvo il caso in cui l'ANAC ritenga che l'avviso pregiudicherebbe la protezione della riservatezza dell'identita' della persona segnalante;
- mantenere le interlocuzioni con la persona segnalante e richiedere a quest'ultima, se necessario, integrazioni;
- dare diligente seguito alle segnalazioni ricevute;
- svolgere l'istruttoria necessaria a dare seguito alla segnalazione, anche mediante audizioni e acquisizione di documenti;
- dare riscontro alla persona segnalante entro 3 mesi o, se ricorrono giustificate e motivate ragioni, 6 mesi dalla data di avviso di ricevimento della segnalazione esterna o, in mancanza di detto avviso, dalla scadenza dei 7 giorni dal ricevimento;
- comunicare alla persona segnalante l'esito finale della segnalazione.
Tutela della riservatezza
Protezione della riservatezza dei segnalanti
- L'identità del segnalante non può essere rivelata a persone diverse da quelle competenti a ricevere o a dare seguito alle segnalazioni;
- La protezione riguarda non solo il nominativo del segnalante ma anche tutti gli elementi della segnalazione dai quali si possa ricavare, anche indirettamente, l’identificazione del segnalante;
- La protezione della riservatezza è estesa all’identità delle persone coinvolte e delle persone menzionate nella segnalazione fino alla conclusione dei procedimenti avviati in ragione della segnalazione, nel rispetto delle medesime garanzie previste in favore della persona segnalante.
Protezione dei dati personali
- Il trattamento di dati personali relativi al ricevimento e alla gestione delle segnalazioni è effettuato dai soggetti del settore pubblico e privato, nonché da ANAC, in qualità di titolari del trattamento, nel rispetto dei princìpi europei e nazionali in materia di protezione di dati personali, fornendo idonee informazioni alle persone segnalanti e alle persone coinvolte nelle segnalazioni, nonché adottando misure appropriate a tutela dei diritti e delle libertà degli interessati.
- Inoltre, i diritti di cui agli articoli da 15 a 22 del regolamento (UE) 2016/679 possono essere esercitati nei limiti di quanto previsto dall’articolo 2-undecies del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196.
- Le segnalazioni interne ed esterne e la relativa documentazione sono conservate per il tempo necessario al trattamento della segnalazione e comunque non oltre 5 anni a decorrere dalla data della comunicazione dell’esito finale della procedura di segnalazione, nel rispetto degli obblighi di riservatezza di cui alla normativa europea e nazionale in materia di protezione di dati personali.
Accesso alle segnalazioni
- L’art. 12, comma 8, del d.lgs. n. 24/2023 dispone che “la segnalazione è sottratta all'accesso previsto dagli articoli 22 e seguenti della legge 7 agosto 1990, n. 241, nonché dagli articoli 5 e seguenti del decreto legislativo 14 marzo 2013, n. 33”, senza prevedere deroghe o eccezioni.
- La disposizione trova applicazione soltanto nel caso in cui la segnalazione presenti tutti i requisiti previsti dal d.lgs. n. 24/2023, con particolare riferimento: (i) alla qualifica soggettiva del segnalante, che deve rientrare in una delle categorie elencate all’art. 3 del decreto; (ii) all’oggetto della segnalazione, che deve riguardare una o più violazioni tra quelle previste dall’art. 2, comma 1, lett. a), del decreto; (iii) ai destinatari della segnalazione e ai canali utilizzati per la sua trasmissione.
- Ove, diversamente, la segnalazione non ricada nell’ambito soggettivo e oggettivo di applicazione del d.lgs. n. 24/2023, come definiti rispettivamente dagli artt. 1 e 3 del decreto, ivi incluso il caso in cui la segnalazione sia anonima, la stessa dovrà essere trattata come segnalazione ordinaria. L’accesso dovrà, quindi, ritenersi consentito alle condizioni, e con le limitazioni, previste dalla disciplina generale di cui agli artt. 22 e ss. della l. n. 241/1990 per quanto riguarda l’accesso documentale e difensivo, e agli artt. 5 e ss. del d.lgs. 33 del 2013 per quanto riguarda l’accesso civico.
- È importante notare che l’art. 12, comma 8, del d.lgs. n. 24/2023 si riferisce testualmente soltanto alle segnalazioni. Gli atti del procedimento avviato in ragione della segnalazione, pertanto, non sono sottratti all’accesso. Deve, tuttavia, essere garantita la riservatezza dell’identità del segnalante, nonché delle persone coinvolte e delle persone menzionate nella segnalazione fino alla conclusione del procedimento (v. in particolare commi 2 e 7 dell’art. 12). Pertanto, i soggetti che ricevono una richiesta di accesso, una volta verificato il ricorrere delle condizioni e dei presupposti dell’accesso, dovranno valutare le soluzioni più adeguate, in relazione alle circostanze concrete, tra quelle previste dall’ordinamento (oscuramento/mascheramento di dati/informazioni, ovvero differimenti o limitazioni dell’accesso) al fine di tutelare la riservatezza dei soggetti interessati.
Ritorsione
Definizione
Qualsiasi comportamento, atto od omissione, anche solo tentato o minacciato, posto in essere in ragione della segnalazione, della denuncia all’autorità giudiziaria o contabile, o della divulgazione pubblica e che provoca o può provocare, alla persona segnalante o alla persona che ha sporto la denuncia, in via diretta o indiretta, un danno ingiusto, da intendersi come danno ingiustificato.
Esempi di comportamenti ritorsivi:
- il licenziamento, la sospensione o misure equivalenti;
- la retrocessione di grado o la mancata promozione;
- il mutamento di funzioni, il cambiamento del luogo di lavoro, la riduzione dello stipendio, la modifica dell'orario di lavoro;
- la sospensione della formazione o qualsiasi restrizione dell'accesso alla stessa;
- le note di merito negative o le referenze negative;
- l'adozione di misure disciplinari o di altra sanzione, anche pecuniaria;
- la coercizione, l'intimidazione, le molestie o l'ostracismo;
- la discriminazione o comunque il trattamento sfavorevole;
- la mancata conversione di un contratto di lavoro a termine in un contratto di lavoro a tempo indeterminato, laddove il lavoratore avesse una legittima aspettativa a detta conversione;
- il mancato rinnovo o la risoluzione anticipata di un contratto di lavoro a termine;
- i danni, anche alla reputazione della persona, in particolare sui social media, o i pregiudizi economici o finanziari, comprese la perdita di opportunità economiche e la perdita di redditi;
- l'inserimento in elenchi impropri sulla base di un accordo settoriale o industriale formale o informale, che può comportare l’impossibilità per la persona di trovare un'occupazione nel settore o nell'industria in futuro;
- la conclusione anticipata o l'annullamento del contratto di fornitura di beni o servizi;
- l'annullamento di una licenza o di un permesso;
- la richiesta di sottoposizione ad accertamenti psichiatrici o medici.
Competenza ad accertare la ritorsione
- La gestione delle comunicazioni di ritorsioni nel settore pubblico e nel settore privato compete ad Anac che può avvalersi, per quanto di rispettiva competenza, della collaborazione dell'Ispettorato della funzione pubblica e dell'Ispettorato nazionale del lavoro.
- La dichiarazione di nullità degli atti ritorsivi spetta all’Autorità giudiziaria.
Prova della ritorsione
- ANAC deve accertare che il comportamento (atto o omissione) ritenuto ritorsivo sia conseguente alla segnalazione, denuncia o divulgazione.
- Una volta che il segnalante provi di aver effettuato una segnalazione in conformità alla normativa e di aver subito un comportamento ritenuto ritorsivo, spetta al datore di lavoro l’onere di provare che tale comportamento non è in alcun modo collegato alla segnalazione.
- Trattandosi di una presunzione di responsabilità, è necessario che le prove in senso contrario emergano nel contraddittorio davanti ad ANAC. A tal fine è fondamentale che il presunto responsabile fornisca tutti gli elementi da cui dedurre l’assenza della natura ritorsiva della misura adottata nei confronti del segnalante.
Protezione da ritorsioni estesa ad altri soggetti
Tipologie
- al facilitatore (persona fisica che assiste il segnalante nel processo di segnalazione e operante all’interno del medesimo contesto lavorativo);
- alle persone del medesimo contesto lavorativo della persona segnalante, di colui che ha sporto una denuncia o di colui che ha effettuato una divulgazione pubblica e che sono legate ad essi da uno stabile legame affettivo o di parentela entro il quarto grado;
- ai colleghi di lavoro della persona segnalante o della persona che ha sporto una denuncia o effettuato una divulgazione pubblica, che lavorano nel medesimo contesto lavorativo della stessa e che hanno con detta persona un rapporto abituale e corrente;
- agli enti di proprietà della persona segnalante o per i quali le stesse persone lavorano nonché agli enti che operano nel medesimo contesto lavorativo delle predette persone.
Non punibilità dei segnalanti
Non è punibile chi riveli o diffonda informazioni sulle violazioni:
- coperte dall’obbligo di segreto, diverso da quello professionale forense e medico, o
- relative alla tutela del diritto d’autore o
- alla protezione dei dati personali ovvero
se, al momento della segnalazione, denuncia o divulgazione, aveva ragionevoli motivi di ritenere che la rivelazione o diffusione delle informazioni fosse necessaria per effettuare la segnalazione e la stessa è stata effettuata nelle modalità richieste dalla legge.
Perdita delle tutele
Le tutele non sono garantite quando è accertata, anche con sentenza di primo grado, la responsabilità penale della persona segnalante per i reati di diffamazione o di calunnia o comunque per i medesimi reati commessi con la denuncia all’autorità giudiziaria o contabile ovvero la sua responsabilità civile, per lo stesso titolo, nei casi di dolo o colpa grave; in tali casi alla persona segnalante o denunciante può essere irrogata una sanzione disciplinare.
Misure di sostegno ai segnalanti - Elenco enti Terzo settore
Sono previste misure di sostegno che consistono in informazioni, assistenza e consulenze a titolo gratuito sulle modalità di segnalazione e sulla protezione dalle ritorsioni offerta dalle disposizioni normative nazionali e da quelle dell’Unione europea, sui diritti della persona coinvolta, nonché sulle modalità e condizioni di accesso al patrocinio a spese dello Stato.
È istituto presso l’ANAC l’elenco degli enti del Terzo settore che forniscono alle persone segnalanti misure di sostegno e che esercitano, secondo le previsioni dei rispettivi statuti, le attività di cui al decreto legislativo 3 luglio 2017, n. 117.
Elenco degli enti del Terzo settore che hanno stipulato convenzioni con ANAC:
Elenco degli enti del Terzo settore iscritti che forniscono alle persone segnalanti misure di sostegno ai sensi dell'art. 18 co.1 del d.lgs. Del 10 marzo 2023 n. 24:
Sanzioni applicabili da Anac
- da 10.000 a 50.000 euro quando accerta che sono state commesse ritorsioni o quando accerta che la segnalazione è stata ostacolata o che si è tentato di ostacolarla o che è stato violato l’obbligo di riservatezza;
- da 10.000 a 50.000 euro quando accerta che non sono stati istituiti canali di segnalazione, che non sono state adottate procedure per l’effettuazione e la gestione delle segnalazioni ovvero che l’adozione di tali procedure non è conforme a quella richiesta dalla legge, nonché quando accerta che non è stata svolta l’attività di verifica e analisi delle segnalazioni ricevute;
- da 500 a 2.500 euro, nel caso di perdita delle tutele, salvo che la persona segnalante sia stata condannata, anche in primo grado, per i reati di diffamazione o di calunnia o comunque per i medesimi reati commessi con la denuncia all’autorità giudiziaria o contabile.
Ecco il testo del regolamento della gestione delle segnalazioni esterne e delle sanzioni
Conclusione:
L'implementazione di canali di segnalazione e di modelli organizzativi efficaci non rappresenta solo un obbligo normativo, ma un'opportunità per prevenire illeciti, tutelare l'interesse pubblico e garantire un ambiente lavorativo trasparente rafforza la fiducia degli stakeholder e contribuisce alla solidità aziendale.
Tuttavia, per adeguarsi alle complesse disposizioni del D.Lgs. 24/2023 e del D.Lgs. 231/2001, è fondamentale un approccio "sartoriale", personalizzato e consapevole, che tiene conto delle specificità organizzative e operative di ogni ente.
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