La riforma del 2024 in materia di benefici normativi e contributivi non introduce soltanto una nuova regola tecnica. Essa impone di ripensare il rapporto tra irregolarità contributiva, regolarizzazione e DURC, perché attribuisce rilievo alla successiva rimozione dell’inadempimento e impedisce di considerare ogni irregolarità temporanea come causa automatica di perdita definitiva dei benefici.
In sintesi, il tema è questo: quando emerge un’irregolarità contributiva, il problema non è soltanto stabilire se l’impresa fosse formalmente in possesso di un DURC regolare, ma comprendere se l’irregolarità sia già definitivamente accertata oppure se il procedimento consenta ancora di rimuoverla. Da questa distinzione dipendono effetti rilevanti sui benefici contributivi, sui rapporti con la Pubblica Amministrazione e sulla tenuta complessiva del sistema.
L’introduzione del comma 1175-bis ha inciso sul modo di intendere il rapporto tra irregolarità contributiva, regolarizzazione e conservazione dei benefici: la successiva regolarizzazione dell’inadempimento, nei casi e nei termini previsti dalla normativa vigente, impedisce che la temporanea irregolarità si traduca automaticamente nella perdita definitiva del diritto.
Prima della riforma, la mancanza della regolarità al momento della fruizione era normalmente ricondotta a un effetto automatico e definitivo di decadenza dal beneficio.
La nuova disciplina impone invece di distinguere tra l’inadempienza ancora suscettibile di regolarizzazione e l’irregolarità ormai consolidata, perché solo quest’ultima può giustificare effetti preclusivi definitivi.
Il problema: quando l’irregolarità diventa definitiva
Il punto decisivo non è stabilire se la regolarizzazione costituisca una deroga favorevole all’impresa, ma comprendere se essa rappresenti il momento fisiologico attraverso il quale l’ordinamento forma l’accertamento definitivo della regolarità contributiva. In questa prospettiva, la temporanea emersione di un’inadempienza non coincide ancora con una irregolarità giuridicamente consolidata.
Il DURC come procedimento di accertamento, non come semplice fotografia
Questa distinzione trova un riscontro particolarmente significativo nella disciplina del Documento Unico di Regolarità Contributiva, perché proprio il procedimento di verifica del DURC mostra che l’ordinamento non considera immediatamente conclusivo il primo dato di irregolarità emerso dalla consultazione degli archivi.
L'art. 3 del decreto ministeriale 30 gennaio 2015 stabilisce che, qualora emerga un'irregolarità, gli enti preposti devono invitare l'interessato a regolarizzare la propria posizione entro quindici giorni.
L’invito a regolarizzare non è un semplice adempimento organizzativo, ma il passaggio nel quale il procedimento distingue l’inadempienza ancora rimovibile dalla posizione che potrà essere considerata definitivamente irregolare solo se il termine assegnato decorre inutilmente.
La lettura procedimentale del DURC è coerente con i principi generali dell’azione amministrativa.
Si tratta di una lettura coerente con i principi generali dell’azione amministrativa: economicità, efficacia, imparzialità, trasparenza, proporzionalità, tutela dell’affidamento e buon andamento impongono che gli effetti negativi collegati all’irregolarità siano proporzionati e coordinati con la fase di regolarizzazione prevista dalla legge.
La disciplina introdotta dalla legge n. 56 del 2024 richiede quindi una rilettura della funzione del DURC non perché trasformi il documento in uno strumento di favore per l’impresa, ma perché rende incompatibile una concezione meramente istantanea e irreversibile dell’irregolarità con un sistema che attribuisce rilievo giuridico alla successiva regolarizzazione.
Il DURC non è una misura sanzionatoria: attesta una determinata situazione contributiva secondo i criteri stabiliti dalla legge. Proprio per questo occorre distinguere tra la funzione certificativa del documento e gli effetti che l’ordinamento collega alla mancanza della regolarità.
Se la legge attribuisce rilievo alla successiva regolarizzazione, occorre coordinare tale scelta con tutti gli effetti che l’ordinamento collega alla mancanza di regolarità, evitando che conseguenze economiche o giuridiche irreversibili maturino prima della conclusione del procedimento.
La mancanza di un DURC regolare può incidere sulla possibilità di ottenere pagamenti da parte delle amministrazioni pubbliche, partecipare a procedure di affidamento, mantenere agevolazioni, accedere a finanziamenti o proseguire rapporti contrattuali nei quali la regolarità contributiva costituisce un requisito previsto dalla legge; proprio per questo, l’effetto collegato alla verifica negativa deve essere coordinato con la fase procedimentale di regolarizzazione, quando l’ordinamento la prevede come passaggio necessario.
L’utilizzo della temporanea irregolarità come presupposto per produrre effetti non più reversibili entra quindi in tensione con la logica della riforma, che attribuisce valore alla rimozione dell’inadempimento prima del consolidamento della posizione negativa.
La riflessione assume ulteriore rilievo se si considera il principio di ragionevolezza desumibile dagli artt. 3 e 97 della Costituzione.
L’ordinamento non può, senza contraddire la funzione attribuita alla regolarizzazione, riconoscere al contribuente un termine per eliminare l’irregolarità e consentire, nello stesso intervallo, il consolidarsi di effetti economici o giuridici fondati proprio su una situazione che il procedimento considera ancora suscettibile di rimozione.
La regolarizzazione diventa così lo strumento attraverso il quale il rapporto tra impresa ed enti previdenziali viene ricondotto alla legalità contributiva, evitando che ogni irregolarità temporanea si trasformi automaticamente in una causa di esclusione dal mercato o di perdita definitiva di diritti.
Anche il richiamo all’art. 41 della Costituzione conferma questa impostazione: la libertà di iniziativa economica può essere limitata per ragioni di interesse pubblico, ma la limitazione deve rimanere proporzionata allo scopo perseguito. Se l’obiettivo primario è il recupero della regolarità contributiva, l’esclusione definitiva dell’impresa non può precedere la conclusione della fase che l’ordinamento stesso prevede per rimuovere l’inadempienza.
Quando la legge riconosce la possibilità di regolarizzare conservando i diritti, l’azione amministrativa deve conformarsi a tale scelta, evitando che una situazione ancora sanabile produca effetti incompatibili con la funzione stessa della regolarizzazione.
Il principio che emerge è dunque chiaro: la regolarità contributiva rimane un requisito essenziale, ma la sua verifica deve essere coordinata con la scelta legislativa di privilegiare, ove consentito dalla legge, il ripristino della legalità rispetto alla perdita definitiva dei diritti conseguente a un’inadempienza temporanea.
La regolarizzazione contributiva quale principio generale dell'ordinamento?
La riforma introdotta dalla legge n. 56 del 2024 induce ad interrogarsi su un aspetto che va oltre la disciplina dei benefici contributivi e riguarda il coordinamento tra le fonti che regolano la regolarità contributiva, senza trasformare la regolarizzazione in un principio generale illimitato.
L'art. 1, comma 1175, della legge n. 296 del 2006 subordina il riconoscimento dei benefici normativi e contributivi al possesso della regolarità contributiva. La disposizione, tuttavia, non definisce quando un'impresa debba considerarsi regolare né disciplina le modalità attraverso le quali tale requisito deve essere accertato.
La verifica della regolarità è invece disciplinata dal legislatore attraverso un diverso percorso normativo.
L'art. 4 del decreto-legge 20 marzo 2014, n. 34, convertito dalla legge 16 maggio 2014, n. 78, ha demandato ad un decreto del Ministro del lavoro, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze e con il Ministro per la semplificazione e la pubblica amministrazione, la definizione delle modalità di verifica della regolarità contributiva con strumenti telematici e in tempo reale.
In attuazione di tale previsione legislativa è stato emanato il D.M. 30 gennaio 2015, che non si limita a disciplinare un profilo tecnico della verifica telematica, ma definisce la sequenza procedimentale attraverso la quale la regolarità contributiva viene accertata.
L'art. 3 del decreto stabilisce che, qualora dalla verifica emerga un'irregolarità, gli enti competenti devono invitare l'interessato a regolarizzare la propria posizione entro quindici giorni.
La collocazione sistematica di questa disposizione merita particolare attenzione.
L’invito a regolarizzare non appare una mera modalità organizzativa del procedimento amministrativo. Esso rappresenta il momento nel quale l’ordinamento distingue, ai fini della verifica, tra una inadempienza ancora suscettibile di rimozione e una posizione che potrà essere considerata definitivamente irregolare solo all’esito infruttuoso del termine assegnato.
Se così non fosse, la previsione del termine per la regolarizzazione sarebbe priva di una reale funzione giuridica.
Occorre però distinguere tre piani che non devono essere sovrapposti: la sanatoria dell’inadempimento, che riguarda il comportamento del debitore; la regolarizzazione procedimentale, che riguarda il modo in cui l’ordinamento consente di rimuovere l’irregolarità; e l’accertamento definitivo della regolarità contributiva, che individua il momento in cui la posizione dell’impresa può essere qualificata come regolare o irregolare con effetti verso i terzi e verso la Pubblica Amministrazione.
Il confronto con la lettura sostanziale della regolarità contributiva
La regolarizzazione, in questa prospettiva, non si pone in contrasto con la natura sostanziale della regolarità contributiva. Al contrario, ne costituisce una componente interna, perché consente di verificare se l’inadempienza emersa nella fase iniziale sia destinata a consolidarsi oppure a essere rimossa secondo le modalità previste dall’ordinamento. La sostanzialità del requisito non impone quindi di arrestare l’accertamento al primo dato negativo rilevato dagli archivi, ma richiede di considerare l’intera sequenza procedimentale attraverso la quale l’ordinamento accerta se la posizione contributiva sia effettivamente irregolare in modo definitivo.
Il DURC, dunque, non assume valore costitutivo della regolarità e non trasforma una situazione irregolare in una posizione regolare per effetto del solo dato formale. Esso resta un atto di accertamento, ma proprio per questa ragione deve essere letto dentro il procedimento che ne regola la formazione. Se l’ordinamento prevede un invito a regolarizzare prima della definizione negativa della verifica, quel segmento non può essere degradato a mera appendice formale: esso partecipa alla determinazione sostanziale del presupposto, perché stabilisce se l’inadempienza sia effettivamente persistente oppure venga meno prima del consolidamento dell’irregolarità.
La conclusione è allora netta: la regolarità contributiva resta un requisito sostanziale e il DURC non ha valore costitutivo, ma la sostanzialità dell’accertamento comprende anche la fase di regolarizzazione quando la legge la prevede come passaggio necessario. Non si tratta di neutralizzare l’irregolarità, ma di stabilire quando essa diventi giuridicamente definitiva.
A questo punto la questione diventa più ampia: la regolarizzazione rileva soltanto nel procedimento di rilascio del DURC oppure esprime un criterio destinato a orientare anche gli altri effetti che l’ordinamento collega alla regolarità contributiva?
La questione assume particolare rilievo se confrontata con l'evoluzione interpretativa dell'art. 1, comma 1175, della legge n. 296 del 2006.
Per lungo tempo tale disposizione è stata interpretata nel senso che la mancanza della regolarità nel momento della fruizione del beneficio determinasse la perdita definitiva dello stesso, indipendentemente dalla successiva eliminazione dell'inadempimento.
Questa lettura, pur riferita ad una disciplina speciale, finiva però per attribuire alla temporanea irregolarità effetti più incisivi rispetto a quelli desumibili dalla disciplina generale del DURC.
Si determinava così una frizione evidente tra disposizioni che, pur operando in ambiti diversi, muovono dal medesimo presupposto della regolarità contributiva: da un lato, il procedimento DURC riconosceva una fase destinata alla rimozione dell’inadempienza; dall’altro, la disciplina dei benefici veniva letta come se la prima emersione dell’irregolarità fosse già sufficiente a produrre effetti irreversibili.
La riforma del 2024 assume particolare significato proprio sotto questo profilo: il nuovo comma 1175-bis dispone che la successiva regolarizzazione dell’obbligo previdenziale e assicurativo, effettuata secondo quanto previsto dalla normativa vigente, fa salvo il diritto ai benefici.
La formulazione della norma appare significativa.
Il legislatore non introduce un nuovo beneficio né attribuisce una facoltà discrezionale all'amministrazione.
La disposizione afferma che il diritto ai benefici rimane fermo nonostante la temporanea irregolarità, purché questa sia eliminata secondo le modalità previste dall'ordinamento.
L’espressione “secondo quanto previsto dalla normativa vigente” è decisiva perché non rinvia a una generica possibilità di sanatoria, ma al complesso delle regole che disciplinano verifica e regolarizzazione della posizione contributiva, comprese le modalità procedimentali previste dal D.M. 30 gennaio 2015 in attuazione dell’art. 4 del decreto-legge n. 34 del 2014.
Sotto questo profilo il nuovo comma 1175-bis sembra riallineare la disciplina dei benefici al principio generale della regolarizzazione già presente nel sistema del DURC.
Non si tratterebbe, pertanto, di introdurre una disciplina eccezionale o meramente premiale, quanto piuttosto di ricondurre ad unità un sistema nel quale la verifica della regolarità contributiva, la procedura di regolarizzazione e la conservazione dei benefici devono essere interpretate come momenti coordinati della medesima logica ordinamentale.
Una simile lettura appare coerente anche con i principi generali dell'ordinamento amministrativo.
Questa lettura è coerente con i principi generali dell’azione amministrativa: efficacia, imparzialità, economicità, proporzionalità e tutela dell’affidamento impongono di evitare effetti irreversibili quando la stessa normativa prevede una fase destinata alla rimozione dell’inadempimento.
In questo quadro sistematico, la regolarizzazione non sembra rappresentare una mera facoltà concessa al debitore, ma uno strumento attraverso il quale l'ordinamento persegue il proprio interesse primario, che consiste nell'ottenere l'adempimento dell'obbligazione contributiva piuttosto che nel determinare la perdita irreversibile di diritti in presenza di un'inadempienza destinata ad essere rimossa.
La questione rimane aperta e richiederà ulteriori approfondimenti.
La riforma del 2024, tuttavia, riporta al centro del sistema un principio già desumibile dalla disciplina della verifica della regolarità contributiva: l’ordinamento privilegia il recupero della legalità contributiva rispetto alla cristallizzazione degli effetti derivanti da una irregolarità ancora suscettibile di essere sanata.
Da questa prospettiva il rapporto tra l'art. 3 del D.M. 30 gennaio 2015 e l'art. 1, commi 1175 e 1175-bis, della legge n. 296 del 2006 non appare più come il rapporto tra norme autonome, ma come il necessario coordinamento tra la disciplina generale della regolarità contributiva e una delle sue applicazioni in materia di benefici normativi e contributivi.
Il fondamento legislativo del principio della regolarizzazione
L'analisi del rapporto tra l'art. 3 del D.M. 30 gennaio 2015 e l'art. 1, commi 1175 e 1175-bis, della legge n. 296 del 2006 richiede un'ulteriore precisazione.
Talvolta il termine di quindici giorni previsto per la regolarizzazione viene considerato una semplice scelta organizzativa contenuta in un decreto ministeriale e, come tale, priva della forza necessaria per incidere sull'interpretazione di una disposizione legislativa.
Una simile impostazione rischia tuttavia di trascurare il fondamento normativo del decreto come sembra trascurarlo anche qualche pronuncia della Corte di Cassazione Civile Sezione Lavoro ordinanza 15502 del 21 maggio 2026.
Il D.M. 30 gennaio 2015 non costituisce un regolamento emanato nell'esercizio di un autonomo potere normativo dell'Amministrazione.
Esso trova la propria legittimazione nell'art. 4 del decreto-legge 20 marzo 2014, n. 34, convertito dalla legge 16 maggio 2014, n. 78, con il quale il legislatore ha demandato ai Ministri competenti la disciplina delle modalità di verifica della regolarità contributiva mediante strumenti telematici.
La fonte primaria non si limita ad autorizzare la predisposizione di un sistema informatico.
Essa affida al decreto ministeriale la concreta definizione del procedimento attraverso il quale accertare la regolarità contributiva ed è in questo contesto che il termine assegnato per la regolarizzazione non può essere letto come una mera scelta tecnica.
Esso costituisce l'attuazione della volontà legislativa di costruire un sistema nel quale la verifica della regolarità non coincide con una fotografia istantanea della posizione contributiva, ma si sviluppa attraverso un procedimento che riconosce al soggetto verificato la possibilità di eliminare l'irregolarità prima che questa produca gli effetti propri della mancata regolarità.
Il procedimento delineato dal legislatore si articola infatti in più fasi.
Vi è una prima verifica automatizzata.
Qualora emerga un'inadempienza, il procedimento non si conclude con l'immediata attestazione dell'irregolarità.
L'ordinamento impone invece l'attivazione di una fase ulteriore nella quale il soggetto interessato è posto nelle condizioni di regolarizzare la propria posizione.
Solo decorso inutilmente tale termine il procedimento conduce all'accertamento definitivo della mancanza della regolarità contributiva.
La scansione procedimentale assume un preciso significato giuridico.
Se il legislatore avesse inteso attribuire rilevanza esclusivamente alla situazione esistente nel momento iniziale della verifica, non vi sarebbe stata alcuna ragione di prevedere una fase successiva destinata alla regolarizzazione.
Il procedimento avrebbe potuto concludersi immediatamente con l'attestazione negativa.
La previsione dell'invito a regolarizzare dimostra invece che l'ordinamento considera ancora provvisoria la situazione emersa dalla prima verifica.
È soltanto all'esito del procedimento che la posizione dell'impresa assume carattere definitivo.
Questa conclusione sembra trovare oggi un significativo riscontro nell'art. 1, comma 1175-bis, della legge n. 296 del 2006.
Il legislatore del 2024, infatti, non individua autonomamente modalità e termini della regolarizzazione, ma richiama espressamente quanto previsto dalla normativa vigente.
Il rinvio non appare casuale.
La disciplina generale della verifica della regolarità contributiva è già contenuta nell'ordinamento ed individua nella procedura di regolarizzazione il momento essenziale attraverso il quale accertare definitivamente la sussistenza o meno del requisito.
Ne consegue che il comma 1175-bis sembra recepire, nell'ambito dei benefici normativi e contributivi, un principio già presente nella disciplina generale della regolarità contributiva.
Sotto questo profilo la riforma del 2024 può essere letta non tanto come l’introduzione di un nuovo istituto, quanto come il riconoscimento legislativo, nell’ambito dei benefici normativi e contributivi, di una logica sistematica già presente nella legge del 2014 e nella disciplina attuativa del 2015: l’irregolarità emersa nella fase iniziale della verifica non è ancora necessariamente definitiva quando l’ordinamento impone una fase di regolarizzazione.
Questa ricostruzione consente anche di formulare una riflessione di carattere più generale.
Quando il legislatore costruisce un procedimento amministrativo prevedendo una fase necessaria di regolarizzazione, tale fase non può essere considerata irrilevante nell'individuazione degli effetti giuridici che l'ordinamento collega alla regolarità contributiva.
Diversamente si finirebbe per attribuire alla fase procedimentale una funzione puramente formale, svuotando di significato una scelta legislativa che appare invece finalizzata proprio ad evitare che una irregolarità temporanea venga automaticamente equiparata ad una situazione definitivamente consolidata.
La disciplina introdotta nel 2024 sembra quindi confermare che la regolarizzazione non rappresenta un'eccezione al sistema, ma costituisce uno degli elementi strutturali attraverso i quali l'ordinamento persegue il proprio interesse fondamentale: ottenere l'adempimento dell'obbligazione contributiva nel rispetto dei principi di legalità, proporzionalità, buon andamento ed effettività dell'azione amministrativa.
La conseguenza è chiara: fino alla conclusione del procedimento previsto dalla normativa vigente, l’irregolarità contributiva non può essere trattata come definitivamente accertata.
