La Legge 26 settembre 2025, n. 144 rappresenta il definitivo superamento del modello di deregulation che ha caratterizzato le relazioni industriali degli ultimi decenni.
Il provvedimento introduce una delega al Governo che, pur mantenendo formalmente il riferimento all'articolo 36 della Costituzione, ridisegna radicalmente l'architettura del sistema, trasferendo dalle organizzazioni sindacali all'autorità pubblica, seppure attraverso indiretti strumenti apparentemente neutrali, il controllo ultimo sui livelli retributivi e sui meccanismi di determinazione degli stessi.
Questo passaggio da un sistema di totale responsabilizzazione delle parti sociali delle retribuzioni ad un modello di intervento pubblico (quasi) diretto rappresenta una rivoluzione che inverte la logica che ha governato le relazioni industriali italiane dal dopoguerra ad oggi.
Mentre nel sistema precedente le organizzazioni sindacali erano gli unici soggetti legittimati a determinare i livelli salariali attraverso la contrattazione collettiva, assumendosene la piena responsabilità politica ed economica, il nuovo impianto normativo introduce l'esecutivo come soggetto di controllo e, in ultima istanza, di determinazione dei trattamenti retributivi minimi.
Il fondamento costituzionale dell'intervento legislativo trova la sua giustificazione nel diritto del lavoratore "ad una retribuzione proporzionata alla quantità e qualità del suo lavoro e in ogni caso sufficiente ad assicurare a sé e alla famiglia un'esistenza libera e dignitosa". Tuttavia, la modalità attraverso cui la legge delega intende attuare questo precetto costituzionale configura un sistema di etero-regolamentazione che si sovrappone e, in prospettiva, potrebbe sostituire l'autonomia collettiva nella sua funzione primaria di determinazione delle condizioni economiche del rapporto di lavoro.
Superato il periodo della nota Legge Vigorelli e dei c.d. contratti collettivi c.d. "Erga Omnes" il sistema giuslavoristico italiano ha vissuto, a partire dagli anni Novanta, una fase di progressiva deregulation caratterizzata dalla riduzione dell'intervento pubblico diretto nelle relazioni industriali e dalla valorizzazione dell'autonomia delle parti sociali. Questo modello, fondato sulla responsabilizzazione delle organizzazioni sindacali e datoriali nella determinazione dei livelli salariali e delle condizioni di lavoro, ha rappresentato per decenni un punto di riferimento, consentendo una flessibilità e un adattamento alle specificità settoriali e territoriali che hanno contribuito alla competitività del sistema produttivo italiano.
La legge delega del 2025 segna la fine di questa stagione, introducendo un sistema di livellamento pubblico che trasferisce all'esecutivo poteri di controllo e intervento diretto sui meccanismi retributivi.
Il passaggio è tanto più significativo in quanto non si limita a introdurre un salario minimo legale, ma ridefinisce l'intero sistema di relazioni industriali, subordinando l'autonomia collettiva a criteri e parametri stabiliti dall'autorità pubblica.
Questo mutamento genera conseguenze sistemiche.
Le organizzazioni sindacali, che nel sistema precedente erano i soggetti esclusivi della determinazione salariale, si trovano ora a operare in un contesto in cui la loro autonomia è limitata da parametri pubblici e in cui l'efficacia della loro azione contrattuale è subordinata non tanto al riconoscimento da parte dell'autorità pubblica della loro rappresentatività secondo criteri quantitativi predeterminati, quanto alla capacità del sistema pubblico di condizionare i parametri di rappresentatività.
La questione del condizionamento dei sistema è già stata più volte trattata da questo studio e quindi eviteremo di ripetere concetti già illustrati. Ci basta solo ricordare come attraverso strumenti come la CIG (ad es. le aziende artigiane per ottenere il trattamento salariale hanno dovuto iscriversi ad FSBA) ed il DURC alcuni contratti collettivi diventano più "attrattivi" rispetto ad altri e come il sistema di erogazione di un servizio possa di fatto poi trasformarsi in una vera e propria imposizione di un contratto collettivo anziché un altro.
Un intreccio di regole e formalità ben capace di canalizzare quella che dovrebbe essere una liberta scelta associativa.
La legge delega introduce il concetto di "contratti collettivi nazionali di lavoro maggiormente applicati", individuati in base al "numero delle imprese e dei dipendenti", che costituisce il fulcro del nuovo sistema e rappresenta una rivoluzione nel modo di concepire la rappresentatività sindacale.
Questo criterio quantitativo sostituisce i tradizionali parametri di rappresentatività basati sulla capacità di mobilitazione, sulla tradizione contrattuale e sulla qualità della rappresentanza, introducendo una logica meramente numerica che potrebbe alterare profondamente gli equilibri consolidati nel sistema delle relazioni industriali.
Il passaggio da un sistema in cui la rappresentatività sindacale si misurava attraverso il consenso dei lavoratori e la capacità di negoziazione ad un sistema in cui essa è determinata da parametri amministrativi predefiniti rappresenta una trasformazione radicale che riduce le organizzazioni sindacali a soggetti di mera applicazione di criteri stabiliti dall'alto.
La giurisprudenza più recente ha già evidenziato le problematiche connesse alla proliferazione contrattuale e al fenomeno del dumping sociale, ma la risposta fornita dalla legge delega rischia di generare distorsioni.
Se è vero che il fenomeno del dumping sociale, caratterizzato dalla proliferazione di contratti collettivi di settore stipulati da un crescente numero di organizzazioni rappresentative, consente ai datori di lavoro di scegliere tra più contratti collettivi nazionali di lavoro applicando quello con condizioni più convenienti, la nuova legge delega, nel tentativo di rispondere a questa problematica, introduce un sistema di controllo pubblico che potrebbe cristallizzare situazioni di fatto e impedire l'evoluzione naturale della rappresentanza sindacale.
Il criterio del numero delle imprese e dei dipendenti presenta infatti il rischio di perpetuare situazioni consolidate, impedendo l'emergere di nuove realtà sindacali più rappresentative o più efficaci nella tutela degli interessi dei lavoratori.
A nostro avviso la previsione più rivoluzionaria della legge delega è contenuta nella lettera g) dell'articolo 1, comma 2, che prevede "l'intervento diretto del Ministero del lavoro e delle politiche sociali" per i contratti scaduti e non rinnovati o per i settori non coperti da contrattazione collettiva.
Questa disposizione segna il passaggio definitivo da un sistema di sussidiarietà, in cui l'intervento pubblico si limitava a colmare lacune temporanee o settoriali, ad un sistema di supplenza, in cui l'autorità pubblica si sostituisce strutturalmente alle parti sociali nella determinazione dei trattamenti economici.
L'intervento ministeriale, pur formalmente limitato ai "trattamenti economici minimi complessivi", rappresenta una forma di etero-regolamentazione che altera radicalmente l'equilibrio tra autonomia collettiva e intervento pubblico.
Nel sistema precedente, l'assenza di contrattazione collettiva o il ritardo nel rinnovo dei contratti rappresentavano situazioni patologiche che le parti sociali erano chiamate a risolvere attraverso la negoziazione.
Il nuovo sistema, invece, istituzionalizza l'intervento sostitutivo dell'autorità pubblica, trasformando quello che era un fallimento del sistema di relazioni industriali in una modalità ordinaria di determinazione dei trattamenti retributivi.
Questa trasformazione genera conseguenze sistemiche di portata straordinaria per tutti i soggetti coinvolti.
Le organizzazioni sindacali perdono il monopolio della determinazione salariale e si trovano a operare in un contesto in cui la loro inefficacia o la loro incapacità di raggiungere accordi può essere supplita dall'intervento pubblico.
Le organizzazioni datoriali, dal canto loro, si trovano a confrontarsi non più solo con le controparti sindacali, ma anche con l'autorità pubblica, che già influisce pesantemente sul potere di acquisto attraverso un onere contributivo e fiscale non proprio leggero, ma arriva a poter imporre unilateralmente tutte le altre condizioni economiche.
I lavoratori, infine, vedono trasferire la responsabilità della tutela dei loro interessi economici dalle organizzazioni che li rappresentano all'apparato amministrativo dello Stato.
La legge delega introduce una nozione di "categoria di lavoratori" che si discosta dalla tradizionale concezione settoriale, abbracciando un approccio più flessibile che tiene conto delle "peculiarità delle categorie di lavoratori di riferimento".
Sarà questo forse, in futuro, l'aspetto di maggior rilievo perché il passaggio da un parametro all'altro dipenderà da come sarà individuata la categoria dei lavoratori che quindi diventa il nuovo fulcro di riferimento capace, in buona misura, di prescindere anche dal settore produttivo.
Su questa innovazione, che potrebbe rispondere alle esigenze di un mercato del lavoro in continua evoluzione, si proietta un ulteriore elemento di rottura con il sistema precedente.
Un sistema in cui il concetto di categoria e le sue interazioni con il settore costituiva un elemento di stabilità e certezza per l'applicazione della contrattazione collettiva.
La ridefinizione del concetto di categoria in chiave amministrativa, subordinata ai criteri stabiliti dall'autorità pubblica, trasforma quello che era un elemento di auto-organizzazione delle parti sociali in un parametro etero-determinato.
Nel sistema precedente, la definizione delle categorie emergeva dalla prassi contrattuale e dalla capacità delle organizzazioni sindacali di rappresentare efficacemente gruppi omogenei di lavoratori. Il nuovo sistema, invece, subordina questa definizione a criteri pubblici che potrebbero non riflettere le effettive esigenze di rappresentanza e tutela dei lavoratori.
Se da un lato deve considerarsi che sono sempre sorte difficoltà connesse all'individuazione della categoria di riferimento ai fini del minimale contributivo (in quanto il criterio della maggiore rappresentatività delle organizzazioni sindacali opera esclusivamente nelle ipotesi in cui, stabilita l'applicabilità del contratto nazionale in luogo di quelli locali o individuali, vi sia una pluralità di contratti collettivi nazionali intervenuti per la medesima categoria), dall'altro con la nuova normativa si dovrà far riferimento a criteri destinati a diventare strumento di scelte discrezionali esterne al sistema di libera determinazione contrattuale.
Il nuovo sistema è quindi potenzialmente in grado di provocare effetti negativi sulla coerenza del sistema contrattuale e sulla capacità delle organizzazioni sindacali di rappresentare efficacemente i lavoratori.
L'articolo 2 della legge delega introduce un complesso sistema di controlli e procedure di informazione che trasforma radicalmente la natura della contrattazione collettiva, spostandola da un processo di negoziazione riservata tra le parti ad un sistema di rendicontazione pubblica sottoposto a controllo amministrativo.
Il sistema di controllo/condizionamento previsto dall'articolo 2 della legge delega disegna un ulteriore elemento di rottura con il sistema precedente, in cui la contrattazione collettiva si svolgeva in un ambito di autonomia e riservatezza che consentiva alle parti di negoziare liberamente senza interferenze esterne.
Il sistema di rendicontazione pubblica e monitoraggio semestrale previsto dalla lettera c) del comma 2 dell'articolo 2 introduce anche un elemento di pubblicità che altera profondamente le dinamiche contrattuali.
La trasparenza dei dati relativi all'applicazione della contrattazione collettiva e ai trattamenti retributivi effettivamente riconosciuti trasforma la negoziazione da processo privato tra le parti in un vero e proprio procedimento amministrativo.
Le organizzazioni sindacali si troveranno a dover giustificare pubblicamente le loro scelte contrattuali e a subire il controllo dell'opinione pubblica e dell'autorità amministrativa con il rischio che anche Le imprese finiscano per sottostare a procedure di rendicontazione che potrebbero influenzare le loro strategie contrattuali e la loro competitività.
I lavoratori, dal canto loro, vedono trasformare la tutela dei loro interessi da questione sindacale in questione amministrativa, potrebbero subire condizionamenti capaci di influenzare le decisioni che li riguardano.
La previsione contenuta nella lettera b) dell'articolo 1, comma 2, che estende l'obbligo di applicazione dei contratti collettivi maggiormente applicati agli appalti di servizi, introduce per le imprese nuove e significative responsabilità che vanno oltre la semplice applicazione della contrattazione collettiva.
Nel sistema precedente, l'applicazione del contratto collettivo negli appalti pubblici rappresentava un obbligo contrattuale definito dalle clausole di gara nell'ambito del quale la verifica di equivalenza diventava lo strumento tecnico di livellamento dei diritti.
Il nuovo sistema, invece, rischia di trasformare questo obbligo in un parametro di par conditio, in un contesto amministrativo predefinito che le imprese devono rispettare indipendentemente dalle specificità del contratto di appalto.
Un obbligo diffuso di applicare il contratto collettivo "maggiormente applicato" per ciascuna tipologia di prestazione rischia di dirottare risorse economiche verso questa o quell'altra organizzazione sindacale od ente bilaterale.
Non si può inoltre non considerare che la responsabilità dell'impresa proietterà il sistema non tanto verso la comparazione del trattamento economico, quanto alla verifica della conformità del contratto applicato ai criteri amministrativi stabiliti dall'autorità pubblica.
La sovrapposizione con la normativa già esistente, particolarmente con l'articolo 11 del codice dei contratti pubblici, genera ulteriori complicazioni per le imprese, che si trovano a dover navigare in un quadro normativo complesso e potenzialmente contraddittorio.
La lettera d) dell'articolo 1, comma 2, prevede strumenti volti a favorire "il progressivo sviluppo della contrattazione di secondo livello con finalità adattive", introducendo un elemento che appare contraddittorio rispetto alla logica che caratterizza il resto dell'impianto normativo.
Nel sistema precedente, la contrattazione aziendale e territoriale rappresentava un elemento di flessibilità che consentiva l'adattamento delle condizioni generali alle specificità locali e settoriali, operando in un contesto di piena autonomia delle parti.
Il nuovo sistema, invece, lascia aperti molti dubbi sul destino di legittimazione della contrattazione collettiva di secondo livello non aderente ai nuovi dettami della contrattazione collettiva da prendere come riferimento.
Questa trasformazione inibisce ogni capacità delle parti sociali di adattare le condizioni di lavoro alle specificità aziendali e territoriali, introducendo rigidità che potrebbero risultare controproducenti per la competitività delle imprese e per la qualità dell'occupazione.
Sarà problematico quindi fare in modo che la contrattazione integrativa possa svolgersi sulle materie, con i vincoli e nei limiti stabiliti dai contratti collettivi nazionali nelle ipotesi di disallineamento tra la contrattazione collettiva imposta e quella connaturata al diritto di associazione evidenziandosi la necessità di un coordinamento tra i diversi contratti collettivi nazionali e relativi livelli contrattuali che il nuovo sistema potrebbe rendere ancora più complesso e rigido.
La Legge 26 settembre 2025, n. 144 segna la fine dell'epoca della deregulation e l'inizio di una nuova fase caratterizzata dal ritorno dell'intervento pubblico diretto nelle relazioni industriali che inciderà sicuramente sia nel sistema di relazioni industriali che nella determinazione dei livelli salariali attraverso la gestione del punto di partenza che si rivelerà essere determinato dalla definizione della rappresentatività sindacale.
