L’anticorruzione: Tutela dalle Ritorsioni per il Dipendente Denunciante e Sanzione per il Datore di Lavoro

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Il primo provvedimento dell’anticorruzione contro il datore di lavoro è stato adottato

Il Consiglio dell’Autorità Nazionale Anticorruzione nell’adunanza del 4 settembre 2019 ha adottato la  delibera n. 782.

Oggetto del provvedimento è stato il procedimento sanzionatorio avviato ex art. 54 bis co. 6 primo periodo del D.lgs. n. 165/2001 nei confronti del (responsabile) per l’adozione di misure ritorsive nei confronti del dipendente che segnala illeciti ai sensi dell’art 54 bis co. 1 d.lgs. 165/2001.

La vicenda oggetto di procedimento sanzionatorio prende le mosse da un forte alterco avvenuto il giorno (omissis) tra il segnalante e (omissis).
L’UPD, su richiesta del segnalante datata (omissis) decideva all’unanimità, in data (omissis), di avviare un procedimento disciplinare contro (omissis). In data (omissis) veniva, quindi, inviata a quest’ultimo la contestazione disciplinare e, successivamente, in data (omissis), a fronte delle scuse del dipendente, l’UPD, nonostante la posizione contraria del segnalante, archiviava il procedimento disciplinare avviato. In seguito, in data (omissis), il segnalante si dimetteva (omissis) e in data (omissis) deferiva all’A. G. i membri dell’UPD per i reati di abuso d’ufficio e omissione di atti d’ufficio, commessi, secondo la sua ricostruzione, non solo in relazione alla vicenda di (omissis) ma, più in generale, nell’ambito della gestione complessiva dei procedimenti disciplinari condotti in quegli anni.

Il procedimento penale (omissis), instaurato a seguito di tale denuncia, veniva archiviato in data (omissis). ***
Alla denuncia del (omissis) faceva seguito una seconda denuncia del segnalante in data (omissis), con cui veniva deferita agli inquirenti la condotta di (omissis). A seguito di tale denuncia, veniva instaurato il

procedimento penale n. (omissis).

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Dopo circa cinque mesi dalla seconda denuncia, il segnalante, in data (omissis), presentava una formale richiesta di riapertura del procedimento penale (omissis) archiviato il (omissis), indicando come fatto nuovo, idoneo a consentire la riapertura delle indagini ai sensi dell’art. 414 c.p.p., l’esercizio dell’azione penale nei confronti di (omissis) nell’ambito del procedimento penale (omissis). Nella suddetta richiesta si legge, infatti, quanto segue “a seguito di regolare denuncia/querela presentata in data (omissis) presso la Stazione dei Carabinieri di (omissis), il P.M. (omissis) esercitava l’azione penale con udienza fissata in data (omissis)”. Pertanto, egli chiedeva nuovamente di procedere penalmente nei confronti dei membri dell’UPD per gli stessi reati già denunciati in data (omissis).

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L’UPD, in data (omissis), veniva a conoscenza, su segnalazione del RPCT del comune, del fatto che il segnalante aveva denunciato (omissis). Pertanto, con nota prot. n. (omissis), avviava un procedimento disciplinare nei confronti del segnalante.

anticorruzione

Anticorruzione: gli illeciti disciplinari contestati sono i seguenti

a. violazione dell’art. 6 comma 4 del Codice di comportamento secondo cui “il dipendente segnala in via riservata al Responsabile della prevenzione della corruzione le situazioni di illecito o irregolarità di cui venga a conoscenza nel luogo di lavoro e durante lo svolgimento delle proprie mansioni. Sono oggetto di segnalazione i comportamenti, i rischi, i reati ed altre irregolarità che possono risultare a danno dell’interesse pubblico”. Secondo la valutazione dell’UPD, il segnalante avrebbe violato tale norma per non aver informato il Segretario Generale RPCT della denuncia penale contro (omissis), già sottoposto a procedimento disciplinare, dando di fatto luogo ad un conflitto d’interessi dovuto alla circostanza di rivestire contestualmente, rispetto a fatti ritenuti penalmente rilevanti, la posizione di denunciante e quella di parte offesa.

b. violazione dell’art. 10 comma 6 del Codice di comportamento a mente del quale “ai dipendenti ed ai Responsabili di servizio è vietato rilasciare dichiarazioni agli organi di informazione inerenti l’attività lavorativa e quella dell’ente nel suo complesso, in assenza di una specifica autorizzazione da parte del sindaco”. Il segnalante avrebbe violato tale disposizione per aver rilasciato, il (omissis), una dichiarazione relativa ad una inchiesta oggetto di un servizio televisivo in onda su (omissis) e un’intervista al quotidiano (omissis). In particolare, come si legge nel provvedimento sanzionatorio, l’UPD afferma che “è evidente che il segnalante rilasciava volontariamente intervista al quotidiano on line” e che “tale intervista non risulta disconosciuta formalmente con denuncia/querela”.

In data (omissis), il segnalante presentava all’UPD istanza di annullamento della contestazione del (omissis); in essa notiziava l’Ufficio di averne denunciato – in data (omissis) – i componenti nella persona del(responsabile), (omissis) e (omissis).
Il procedimento disciplinare si concludeva, in data (omissis), con l’irrogazione della sanzione disciplinare della sospensione dal servizio per 10 giorni, con privazione della retribuzione (provvedimento sanzionatorio n. (omissis).

***
Nel corso del procedimento disciplinare, in particolare nella memoria del (omissis) inviata sia all’UPD che al sindaco del comune di (omissis), il segnalante riferiva, non solo di aver denunciato il (omissis) all’A.G.

tre membri dell’UPD, ma riferiva anche di aver deferito all’A.G. due suoi collaboratori (omissis)

  1. violazione dell’art. 6 comma 4 del Codice di comportamento secondo cui “il dipendente segnala in via riservata al Responsabile della prevenzione della corruzione le situazioni di illecito o irregolarità di cui venga a conoscenza nel luogo di lavoro e durante lo svolgimento delle proprie mansioni. Sono oggetto di segnalazione i comportamenti, i rischi, i reati ed altre irregolarità che possono risultare a danno dell’interesse pubblico ”;
  2. violazione dell’art. 8 del DPR n. 62 del 2013: “II dipendente rispetta le misure necessarie alla prevenzione degli illeciti nell’amministrazione. In particolare, il dipendente rispetta le prescrizioni contenute nel piano per laprevenzione della corruzione, presta la sua collaborazione al responsabile della prevenzione della corruzione e, fermo restando l’obbligo di denuncia all’Autorità giudiziaria, segnala al proprio superiore gerarchico eventuali situazioni di illecito nell’amministrazione di cui sia venuto a conoscenza”;
  3. condottanonconformeagliobblighiinformativiinrelazioneall’art.2dellaLeggeQuadron.65l86: il sindaco o l’assessore da lui delegato, nell’esercizio delle funzioni di cui al precedente articolo, impartisce le direttive, vigila sull’espletamento del servizio e adotta i provvedimenti previsti da leggi e regolamenti.

    Il secondo procedimento disciplinare

    Si concludeva in data (omissis) con l’irrogazione della sanzionedella sospensione dal servizio per 12 giorni, con privazione della retribuzione (provvedimento sanzionatorio n. (omissis).

    ***
    Nelle more dello svolgimento del primo procedimento disciplinare, si inseriva il provvedimento n.(omissis) del (omissis) con cui il (responsabile), in qualità di istruttore della progressione verticale, congelava la progressione di due soggetti aventi la qualifica (omissis), ossia il segnalante e (omissis). Ciò a causa del fatto che non risultavano pervenute le schede di valutazione individuale della performance dei dipendenti

    interessati, relativamente agli anni (omissis). La scadenza per l’invio era fissata per il giorno (omissis).
    Il segnalante riferiva che in data (omissis) il comune di (omissis), presso cui egli aveva prestato servizio in quegli anni, aveva inviato i verbali dell’OIV in cui era indicato il punteggio relativo alla sua valutazionedi performance individuale. Inoltre egli, in data (omissis), aveva comunque provveduto, su richiesta dell’istruttore, ad inviare a mezzo pec le sue schede di valutazione. Tale pec risulta consegnata alle ore 13.10 del (omissis).
    Tuttavia, proprio in data (omissis,) l’istruttore adottava il provvedimento di congelamento a causa della asserita mancata ricezione delle schede.
    Il segnalante, quindi, presentava istanza di accesso agli atti in data (omissis) che veniva rigettata in data(omissis). Nel provvedimento di rigetto l’istruttore della procedura afferma che “il criterio obbligatorio diselezione sono le risultanze della valutazione della performance individuale del triennio che precede l’anno in cui è adottata la decisione di attivazione dell’istituto. Non sono stati redatti verbali. L’attribuzione è avvenuta sulla base della mediaindividuale (omissis)”.
    Alla luce dell’accaduto, il segnalante lamentava la natura ritorsiva anche di tale provvedimento.

    L’ Istruttoria

    Visti i fatti e i contenuti della documentazione pervenuta, l’Autorità, con nota prot. n. (omissis), avviava il procedimento sanzionatorio nei confronti del (responsabile). Ciò in quanto, considerato il nesso cronologico tra le denunce da parte del segnalante all’A.G. e i successivi provvedimenti adottati nei suoi confronti (provvedimento di blocco della progressione verticale del (omissis), provvedimento disciplinare del (omissis), provvedimento disciplinare del (omissis),) si è ritenuta configurabile una possibile violazione dell’art 54 bis d.lgs. 165/2001.
    Pertanto, si invitava l’Amministrazione a fornire la prova della natura non ritorsiva dei provvedimenti adottati nei confronti del segnalante, ai sensi dell’art 54 bis co. 7 d.lgs. 165/2001.

    La memoria difensiva prot. n. (omissis) ripercorre la cronologia delle denunce presentate dal segnalante e,in merito alla prova dell’assenza di intento ritorsivo, si limita ad affermare quanto segue:

    – “l’evocazione della tutela di cui all’art. 54 bis d.lgs 165/2001 da parte del segnalante appare fuorviante per quanto appena esposto: il denunciante non viene in alcun modo sottoposto ad azioni discriminatorie o ritorsive per aver denunciato, dal momento che è lui stesso a sporgere denuncia dopo aver avuto contezza delle doverose azioni disciplinari nei suoi confronti”;

    – “si ritiene inoltre doveroso aggiungere che il procedimento disciplinare attivato con contestazione d’addebito prot. n.(omissis) scaturisce dalla violazione del codice di comportamento segnalata dal RPC e pertanto non si comprende perché il segnalante assuma che si tratti di azione ritorsiva o discriminatoria nei suoi confronti. Anche la successiva contestazione prot. n. (omissis) scaturisce da ulteriore addebiti per reiterate e ripetute violazioni del medesimo Codice di comportamento”;

    – “in data (omissis), il segnalante formula istanza all’UPD tendente ad ottenere l’annullamento in autotutela della contestazione d’addebito (omissis) e, contestualmente, notizia l’UPD di averne denunciato – in data (omissis), – i componenti, nelle persone del (responsabile), (omissis) e (omissis)”;

    – “l’UPD in data (omissis) non era a conoscenza della denuncia sporta dal segnalante in data (omissis); i componenti (omissis) sono venuti a conoscenza del procedimento penale scaturito dalla prima denuncia del (omissis) soltanto diversi mesi successivi alla data di archiviazione dello stesso da parte della Procura, intervenuta in data (omissis).

    ***
    Alla luce della scarsità di contenuti e di evidenze documentali della memoria del (omissis), l’Autorità riteneva che l’UPD non avesse fornito la prova circa l’assenza del carattere ritorsivo del provvedimento di congelamento della progressione verticale del (omissis), del provvedimento disciplinare del (omissis) e del provvedimento disciplinare del (omissis). Pertanto, ai sensi dell’art.9 del Regolamento comunicava al (responsabile) la conclusione dell’Istruttoria e confermava la contestazione di illecito amministrativo oggetto della comunicazione dell’Autorità prot. ANAC n. (omissis), ai fini della sanzione di cui all’art 54 bis co 6 del d.lgs. 165/2001.

    ***

    A seguito di tale comunicazione, l’UPD:

    • presentava, nel termine di 10 giorni previsto dal suddetto art 9, una ulteriore memoria difensiva prot. ANAC (omissis) e contestualmente richiedeva l’audizione in Consiglio.
    • L’audizione del (responsabile) e del dott. (omissis) si svolgeva il giorno (omissis). In sede di audizione, il Consiglio sospendeva il procedimento e formulava una richiesta di di integrazione documentale (nota prot. (omissis) – con la quale “al fine di poter adottare la decisione conclusiva”, si richiedeva “al Comune l’elenco delle decisioni dell’UPD che si sono concluse con l’irrogazione della sanzione dal 2017 ad oggi, indicando anche le contestazioni per le quali le sanzioni sono state irrogate”. L’UPD con nota prot. (omissis), indicava i procedimenti disciplinari che dal 2017 ad oggi si concludevano con l’irrogazione di sanzioni disciplinari. Essi sono i seguenti:- (omissis)– Segnalante (omissis). – Contestazione (omissis).: Condotta non conforme ai propri doveri d’ufficio (art. 3 comma 4 CCNL 11.04.2008 Comparto Regioni ed Autonomie Locali) – il dipendente si era adoperato per lo smontaggio di una lapide senza tener conto degli obblighi dettati dal D.P.R 285/90, art. 88 e, in particolare, senza avvertire i familiari del defunto. Il procedimento si concludeva in data (omissis) con l’irrogazione della sanzione disciplinare del “rimprovero verbale” in quanto, pur in assenza di un pregiudizio per l’Ente, la condotta te nutadal dipendente aveva inciso sui doveri inerenti l’esercizio delle attività manuali correlate al profilo di appartenenza.– (omissis) – Segnalante (omissis) – Contestazione (omissis): Condotta non conforme ai principi di correttezza verso superiori (art. 3 comma 4 lett. “b” CCNL 11.04.2008 Comparto Regioni edAutonomie locali) – inoltro, da parte della dipendente, di una missiva dal contenuto lesivo e denigratorio nei confronti del proprio superiore gerarchico ing. (omissis). Nel corso dell’audizione la dipendente ha illustrato all’UPD le motivazioni ed osservazioni di natura strettamente personale che avevano condizionato la stesura della nota, riconducibili, da parte della stessa dipendente, alla propria percezione di un disagio lavorativo (non oggetto del procedimento disciplinare). La condotta è stata ritenuta incidente sui doveri inerenti i rapporti di leale collaborazione e pertanto, pur in assenza di pregiudizio per l’Ente, il procedimento si concludeva il (omissis) con l’irrogazione della sanzione del rimprovero verbale.
    • –  IL SEGNALANTE – (omissis)– Contestazione prot. (omissis): inosservanza del Codice di comportamento del Comune di (omissis). Il procedimento si concludeva il (omissis) con la sospensione dal servizio e privazione della retribuzione per la durata di 10 gg.
    • –  IL SEGNALANTE– (omissis)– Contestazione prot. (omissis): Inosservanza del Codice di comportamento del Comune di (omissis). Il procedimento si concludeva il (omissis) con la sospensione dal servizio e privazione della retribuzione per la durata di 12 gg.

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    Nella memoria del (omissis), l’UPD argomenta, questa volta in modo diffuso, circa l’assenza del carattere ritorsivo dei provvedimenti adottati nei confronti del segnalante. La memoria, infatti, propone una diversa lettura della vicenda oggetto di procedimento sanzionatorio; tale vicenda, secondo l’UPD, sarebbe stata rappresentata dal segnalante in modo volutamente lacunoso e sarebbe rimasta tale nella ricostruzione dell’Autorità anche a causa delle incomplete contro deduzioni rappresentate nella memoria difensiva del (omissis).

I. In particolare, per quanto riguarda il provvedimento di congelamento della progressione verticale (determinazione n. (omissis)), il (responsabile), nell’allegato PEO della suddetta memoria difensiva, sostiene la totale assenza di intento ritosivo dell’atto dirigenziale in esame. In particolare, ciò sarebbe dimostrato dalle seguenti considerazioni:

– il “congelamento” delle progressioni alle posizioni economiche “(omissis)” non riguardava solo il segnalante ma anche altri dipendenti comunali (ad es. il Dott. (omissis).);

– come si evince dalla documentazione presentata in data (omissis) su specifica richiesta dell’Autorità, un simile atto di congelamento era stato adottato anche in passato nei confronti della sig.ra (omissis), per le stesse motivazioni poste a fondamento del congelamento disposto per il segnalante;

– a ben vedere, il provvedimento di congelamento aveva natura cautelativa e garantista; esso veniva adottato nelle more dell’acquisizione delle schede di valutazione a tutela di tutti gli interessati alla procedura, i quali, in assenza della richiamata determinazione, non avrebbero potuto più ambire alla progressione economica a valere sull’anno (omissis);

– la proposta di determinazione di attribuzione della nuova progressione orizzontale veniva caricata dal (responsabile) nel portale il giorno (omissis) alle ore 8:45 (proposta n. (omissis)); l’atto veniva sottoscritto a mezzo firma digitale alle ore 8:54, pubblicato nell’albo pretorio alle ore 9.10 ed inviato per la conservazione digitale alle ore 9:18 della medesima giornata.

II. Per quanto concerne i provvedimenti disciplinari adottati nei confronti del segnalante, l’UPD sostiene, anche per essi, la totale assenza di intento ritorsivo, argomentando come segue:

Un primo elemento

idoneo, secondo l’UPD, ad escludere la natura ritorsiva dei provvedimenti sanzionatori sarebbe costituito dal fatto che le sanzioni disciplinari irrogate al segnalante sarebbero state deliberate tutte all’unanimità. La deliberazione all’unanimità, nell’ambito di un organismo che si è rinnovato nel tempo, sarebbe un dato sintomatico dell’inesistenza di intento ritorsivo, anche in considerazíone del fatto che non tutti i componenti dell’UPD che hanno sanzionato il segnalante – ad esempio (omissis)- erano stati destinatari della denuncia del (omissis). L’UPD, dunque, si domanda come sia possibile che tutti quelli che, nel tempo, si sono avvicendati nell’UPD possano aver agito con intento persecutorio nei confronti del segnalante, anche considerando che, ad es. (omissis), componente dell’UPD e (omissis), sarebbe estraneo ad ogni pregressa vicenda del comune, essendo arrivato a(omissis) solo pochi mesi prima.

Un secondo elemento

idoneo, secondo l’UPD, ad escludere l’intento ritorsivo sarebbe costituito dal carattere inderogabile e obbligatorio dell’azione disciplinare. I membri dell’UPD, quindi, a seguito della segnalazione del RPCT, avrebbero avuto l’obbligo di agire nei confronti del segnalante.

Un terzo elemento

idoneo, secondo l’UPD, a dimostrare l’assenza del carattere ritorsivo sarebbe la fondatezza delle motivazioni che hanno condotto all’adozione delle sanzioni disciplinari. In particolare, l’Ufficio in questione insiste circa la correttezza e legittimità della previsione contenuta nell’art 4 comma 6 del codice di comportamento, violata dal segnalante e fonte dei due provvedimenti sanzionatori.

Circa invece la sanzione disciplinare irrogata per la violazione dell’art. 10 comma 6 del Codice di comportamento, l’UPD descrive l’intera vicenda al fine di mettere in risalto la sua gravità e peculiarità.Riferisce che nella giornata di lunedì (omissis), il segnalante rilasciava, prima, una dichiarazione (omissis)

per fatti legati all’inchiesta oggetto di una trasmissione in onda su (omissis) e, successivamente, un’intervista al quotidiano (omissis) in merito alle dichiarazioni già rese nel corso del medesimo servizio televisivo, della quale l’UPD riporta integralmente il contenuto: “alla fine è stata la (omissis) con il segnalante ad intercettare sia la vettura che il conducente ed il giovane trasportato che però non è minorenne. È lo stesso

segnalante a riferirlo”. Inoltre, l’UPD evidenzia la lesività di tali affermazioni nei confronti dell’immagine del Comune di (omissis) ; in particolare, riferisce che dopo le dichiarazioni (omissis), il clima nello studio televisivo si infuocava e quelle dichiarazioni divenivano nel dibattito prova indiziante di una presunta assenza delle istituzioni locali o comunque di una indifferenza rispetto ad un tema che scuote le coscienze di tutti gli onesti, cittadini ed amministratori.

Alla luce di quanto riferito, l’Autorità invitava l’UPD a inviare entro il (omissis) le evidenze documentali/audio/video da cui risultasse la violazione da parte del segnalante dell’art. 10 co. 6 del codice di comportamento, al fine di comprovare quanto affermato in sede di memoria difensiva del(omissis). Il riscontro perveniva in data (omissis).

Il (responsabile), infatti, trasmetteva:

– il video della trasmissione su (omissis).

– l’intervista del segnalante al quotidiano on line (omissis) e(omissis)

Ulteriore argomentazione formulata dall’UPD nella memoria è quella relativa alla asserita natura

strumentale delle denunce presentate dal segnalante contro i membri dell’UPD. Ciò al fine di escluderel’applicazionealcasodispeciedell’art.54bisd.lgs.165/2001.L’UPD,infatti, evidenzialapossibilità che vi sia stata una strumentalizzazione, da parte del segnalante, dell’istituto del whistleblowing. In particolare, aderendo alla ricostruzione degli accadimenti fatta dall’UPD, la prima denuncia delsegnalante contro i membri dell’UPD sarebbe stata presentata, non nell’interesse dell’integrità dell’amministrazione, bensì nel suo esclusivo interesse personale, quale quello di “vendicarsi” nei confronti dei membri dell’UPD per l’archiviazione del procedimento disciplinare cui era stato sottoposto (omissis). Ciò troverebbe conferma nel fatto che, poco dopo, il segnalante denuncierà anche (omissis). rectius richiesta di riapertura delle indagini)

Similmente, anche la seconda denuncia (omissis) ( sarebbe stata animata dall’interesse esclusivamente personale di bloccare l’instaurazione e la prosecuzione di un imminente procedimento disciplinare. Infatti, secondo quanto si legge nella memoria de qua, il segnalante si sarebbe determinato a richiedere l’apertura delle indagini in data (omissis) -cioè dopo sei mesi dall’archiviazione- solo perché era venuto a conoscenza, due giorni prima (omissis), di essere stato segnalato dal RPCT per l’avvio di un procedimento disciplinare nei suoi confronti. Egli avrebbe quindi utilizzato la richiesta di riapertura delle indagini datata (omissis) per impedire di essere sottoposto a procedimento disciplinare, sull’assunto che, avendo denunciato una prima volta l’UPD (denuncia archiviata) ed avendo, a suo modo di vedere, raccolto elementi nuovi che ” avrebbero potuto” determinare la riapertura delle indagini contro l’UPD, tale organo, per ciò solo, non avrebbe potuto giudicarlo in sede disciplinare, ai sensi del divieto contenuto nell’art 54 bis d.lgs. 165/2001. A conferma di ciò si pone quanto affermato in sede di audizione dal (responsabile) che ha riferito che il segnalante sarebbe stato messo al corrente da parte del Segretario generale del Comune di (omissis) dell’intenzione di avviare nei suoi confronti, di lì a poco, un procedimento disciplinare. Ciò sarebbe avvenuto per via telefonica, alcuni giorni prima del (omissis), data in cui il segnalante presentava la richiesta di riapertura delle indagini ovvero la seconda denuncia nei confronti dell’UPD.

C. CONSIDERATO IN DIRITTO
I. Sulla qualifica del segnalante quale whistleblower

La prima questione esaminata dall’Autorità ha riguardato la possibilità di qualificare il segnalante qualewhistleblower nonché la legittimità della scelta dell’UPD di negare al segnalante la qualifica di whistleblower. Nel corso dei due procedimenti disciplinari (contestazioni del (omissis) e del (omissis)), il segnalante invocava più volte le tutele di cui all’art. 54 bis 165/2001 le quali, però, gli venivano negate dall’Ufficio procedente, che decideva per la continuazione del procedimento e l’irrogazione della sanzione disciplinare.

In particolare, come si legge in entrambi i provvedimenti sanzionatori, la tutela gli veniva negata inquanto, secondo l’UPD, “il whistleblower è, come noto a tutti, colui che segnala nell’amministrazione in cui opera fatti illeciti mantenendo l’anonimato. Trattasi di figura la cui tutela è stata prevista per favorire l’emersione di fatti di corruzione grazie all‘anonimato ma non si comprende come possa farsi riferimento alla figura e all‘istituto nel caso del segnalante.

Ebbene, sul punto è evidente l’errore giuridico commesso dall’UPD circa i presupposti necessari per qualificare un dipendente pubblico, nella specie il segnalante, quale whistleblower.

In primis, non è certamente vero che il whistleblower è solo colui che segnala condotte illecite in forma anonima. Al contrario, come sancito dalle Linee Guida n. 6/2015, “le segnalazioni anonime non rientrano, perespressa volontà del legislatore, direttamente nel campo di applicazione dell’art. 54 bis del d.lgs. 165/2001. Si ribadisce che la tutela prevista da detto articolo non può che riguardare il dipendente pubblico che si identifica (div ersamente, la tutela non può essere assicurata)”. Ne deriva che il segnalante, proprio perché si è identificato “con nome e cognome” in sede di denuncia all’A.G., poteva astrattamente beneficiare delle tutele di cui all’art. 54 bis d.lgs. 165/01, le quali, al contrario, non avrebbero potuto essergli accordate se la sua segnalazione fosse avvenuta in forma anonima.

Né può accogliersi quanto affermato dall’UPD nella memoria del (omissis), secondo cui il segnalante non potrebbe comunque qualificarsi come whistleblower in quanto egli è un soggetto che ha l’obbligo giuridico di denunciare la commissione di fatti di reato ai sensi del codice penale e di procedura penale.

Sul punto, si deve ribadire che la circostanza per cui un soggetto abbia l’obbligo giuridico di denunciare fatti di reato ai sensi del codice penale e del codice di procedura penale non esclude che egli possa essere un whistleblower laddove sia anche un dipendente pubblico. La norma contenuta nell’art. 54 bis d.lgs. 165/2001 infatti, presenta un ambito soggettivo e oggettivo più ampio rispetto a quelli del codice  penale e del codice di procedura penale ed è rivolta a definire il particolare regime di tutela dei segnalanti dipendenti pubblici. La ratio delle due previsione è dunque diversa. Pertanto, se è vero che lasegnalazione all’A.N.AC., come affermato dalla Linee Guida, non sostituisce quella all’Autorità Giudiziaria, ben può essere che la medesima denuncia all’autorità giudiziaria sia, al tempo stesso,adempimento dell’obbligo di denuncia e presupposto per ottenere la tutela di cui all’art. 54 bis d.lgs. 165/2001.

Infine, non merita accoglimento nemmeno quanto sostenuto dall’UPD nelle sue memorie difensive circa l’asserita natura strumentale delle denunce presentate dal segnalante, che escluderebbe in capo aquest’ultimo la qualifica di whistleblower. Vi sono, infatti, diversi importanti elementi che consentono di ritenere che il segnalante abbia denunciato all’A.G. i fatti illeciti commessi dall’UPD anche nell’interesse all’integrità della p.a.

In particolare:
nella prima denuncia del (omissis), il segnalante deferisce condotte tenute dall’UPD qualificate

successivamente dal P.M. come reati di abuso d’ufficio e/o omissione di atti d’ufficio.

In particolare il segnalante, oltre ad esporre le criticità relative alla vicenda riguardante il procedimento disciplinare contro (omissis), archiviato (omissis), contesta una più generale “illegittima e non informataattivita svolta dai componenti dell’UPD nell’applicazione delle sanzioni-disciplinari”.
Più specificamente, il segnalante evidenzia come, “a seguito di verifica degli atti di ufficio, effettuata in data(omissis), si sono riscontrate palesi incongruenze e disparità di trattamento tra i dipendenti sottoposti a procedimentodisclplinare, in particolare, da una veloce verifica degli atti, solo nell’anno (omissis), si è avuto modo di riscontrare che sonostatiattivatidiversiprocedimentidisciplinari,rispettoaiquali,peralcuni,procuravanoladecadenzae,peraltri, di portata disciplinare evidentemente meno rilevante, facevano seguire un esito diverso, nel dettaglio:

(omissis)
Relativamente alla seconda denuncia (rectius richiesta di riapertura delle indagini) del (omissis), non vi è

prova certa che il segnalante fosse effettivamente a conoscenza, prima di questa, della volontà dell’UPDdi avviare nei suoi confronti un procedimento disciplinare. Come risulta dalle evidenze documentali, la nota (omissis) (sfociata nella contestazione del (omissis) con cui il Segretario generale (omissis) notiziava l’UPD degli illeciti disciplinari commessi dal segnalante) risulta inviata unicamente all’indirizzo pec del(responsabile) e a nessun altro. Pertanto, non può affermarsi con certezza che la richiesta di riapertura delle indagini del (omissis) presentata dal segnalante avesse come unico intento quello di bloccare l’instaurazione e la prosecuzione dell’imminente procedimento disciplinare;

Il “fatto nuovo” allegato dal segnalante per ottenere la riapertura del procedimento penale n. (omissis)archiviato il (omissis) è costituito dall’esercizio dell’azione penale da parte del pm (omissis) nei confronti di (omissis), con contestuale fissazione dell’udienza il giorno (omissis), nell’ambito del procedimento penale (omissis) instaurato a seguito della denuncia presentata dallo stesso segnalante contro (omissis) in data (omissis). Di tale fatto nuovo, indipendente dalla volontà del segnalante, egli afferma di essere venuto a conoscenza “il giorno (omissis) (o forse qualche giorno prima) tramite l’ufficio URP della Procura di (omissis), a seguito di istanza presentata (ex art. 335 co. 3° CPP) in data (omissis)”. Tale istanza è stata prodotta dal segnalante e risulta agli atti. Alla luce di ciò, sembra sussistere una circostanza fattuale idonea a giusificare la richiesta di riapertura delle indagini in data (omissis), dopo 6 mesi dalla archiviazione del primo procedimento penale e dopo 5 mesi dalla denuncia contro (omissis). Solo in tale momento, infatti, il segnalante è venuto a conoscenza di un fatto “nuovo e sopravvenuto” idoneo a consentirgli giuridicamente la proposizione di una richiesta di riapertura della indagini.

Alla luce di tali considerazioni, l’Autorità ritiene di dover qualificare il segnalante quale whistleblower, precisando che se anche coesistesse un interesse personale del segnalante, ciò non varrebbe di per sé ad escludere l’applicazione delle tutele di cui all’art. 54 bis d.lgs. 165/01. La norma, infatti, non richiede che la segnalazione avvenga nell’interesse esclusivo della p.a; ciò significa che le tutele trovano applicazione anche quando l’interesse all’integrità della p.a. coincide o si accompagna con l’interesse privato delsegnalante.

Dopo queste ed altre specifiche considerazioni e motivazione è stata adottata la seguente

DELIBERA

La natura ritorsiva ai sensi dell’art 54 bis del d.lgs 165/2001 dei provvedimenti sanzionatori adottati dall’Ufficio Procedimenti Disciplinari del Comune di (omissis) nei confronti del segnalante e di seguito identificati:

– provvedimento sanzionatorio n. (omissis);

– provvedimento sanzionatorio n. (omissis);
Di irrogare la sanzione pecuniaria in misura pari a euro 5.000 (cinquemila) al (responsabile), in qualità di firmatario dei provvedimenti dichiarati ritorsivi;
Il pagamento della sanzione pecuniaria dovrà essere effettuato entro 30 giorni dalla data della comunicazione del presente provvedimento; in caso contrario si procederà all’iscrizione a ruolo delle somme dovute.
Una copia del bonifico con cui viene effettuato il pagamento deve essere anticipata all’Autorità .
Il presente provvedimento è comunicato al (responsabile) da ANAC , al RPCT del Comune di (omissis) ed è pubblicato sul sito istituzionale dell’Autorità nonché sul sito istituzionale del Comune di (omissis) .Avverso la presente delibera è ammesso ricorso al Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio – Roma nel termine di 60 giorni, ai sensi dell’art. 119, comma 1, lettera b) del d.lgs. 104/2010.

Raffaele Cantone

Depositata presso la Segreteria del Consiglio in data 11 settembre 2019 Il Segretario
Maria Esposito

Quindi si tratta di un provvedimento non ancora definitivo, ma che indica che un percorso di risanamento è appena iniziato.

Considerazioni relative alla responsabilità della pubblica amministrazione si rendono necessarie anche sotto altro profilo.

Le vicende possono certamente essere all’origine di straning.

Lo straning, in quanto tale, se sufficientemente certificato e supportato dal nesso causale, può dare luogo ad istanze risarcitorie sia in sede civile che penale.

L’altra faccia della medaglia sarà quella che non ci saranno più alibi per quei pubblici ufficiali che sapevano e nulla hanno detto o fatto per tenere fede a quel giuramento di fedeltà alla repubblica.

Infatti la normativa invocata nel procedimento di cui trattasi non si limita a sanzioni edittali o pecuniarie, ma si spinge addirittura alla tutela reale del posto di lavoro.
Il segnalante che sia licenziato a motivo della segnalazione è reintegrato nel posto di lavoro ai sensi dell’articolo 2 del decreto legislativo 4 marzo 2015, n. 23.


 

Avv. Vito Tirrito

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Avvocato del lavoro. Tutela negli accertamenti INL-INPS-INAIL e nelle cause di lavoro.

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